上海市養殖業布局規劃（以下簡稱規劃）經過一年半時間的編制，于2016年2月14日由上海市人民政府批復。這是上海第一部由農業、規土、環保聯手，市、區、鎮三級政府部門參與的畜牧業專項規劃，第一次由專業的規劃設計機構對上海畜牧業的現狀和未來布局進行詳盡的調查、分析和認證，第一次把減量提質的宗旨貫穿到規劃編制的全過程。規劃對上海畜牧業從業人員的思想沖擊是巨大的，對上海畜牧業轉型升級的推進也是給力的，必將載入上海畜牧業發展的史冊，讓后人回味。
一、上海畜牧業的短板
上海畜牧業曾經有過輝煌的歷史，在幾任市長的重視支持下，上海的畜牧業在1996年時到達了產業的巔峰，當時的生豬年出欄達到478.74萬頭，生鮮乳年產量達到22.01萬噸，鮮蛋年產量達到14.88萬噸，肉禽年上市量達到18446萬羽，自給率分別達到30%、100%、85%、80%，為上海這座特大型城市的安全運行和人民生活保障作出了重要貢獻。但是，由于上海的郊區地域狹小，再加上水系縱橫、村莊密布、耕地零碎，構成了畜牧產業發展的先天不足，稍有不慎即會引爆產業與周邊環境之間的矛盾，帶來的社會負面影響極大。
1.歷史存量造成的影響。在2000年之前的畜牧業大發展時期，隨著“菜籃子”工程、“家家富”工程等各級政府民生工程、農民致富工程的實施，做大了上海的畜牧產業，富裕了養殖業主，但也造就了大量位于村莊、河道旁邊等環境敏感區域的畜禽養殖單元，有些養殖單元還隨著時間的推移越擴越大，對周邊環境的影響勢在必然。
2.現實增量造成的影響。2007年以后實施的畜牧標準化生態養殖基地建設工程，由于沒有進行嚴格的環境影響評價，許多新建畜禽場的選址缺少合理性，特別是存在著距離規避物太近、截取河道作為氧化塘、棚舍密度過高等現象，對周邊環境特別是河道的影響不容置疑。
3.養殖者環保意識薄弱造成的影響。2000年以后連續實施的五輪畜禽場糞污減排工程以及隨后實施的畜牧標準化生態養殖基地建設工程，市、區兩級財政都針對糞污處理設施和資源化利用投入巨資，以期解決畜禽養殖場對周邊環境影響的頑疾，但是檢查發現只有50%左右的工程發揮出了應有的作用，也就是說還有50%的工程由于人為因素沒有運轉起來。那些沒有實施政府專項治理工程的養殖場的情況更加不容樂觀。
4.缺少土地配置造成的影響。畜禽養殖場周邊有真正配套農田的不多，處理好的畜禽糞尿能順利還田的不多，污水納管、達標排放又受到地理位置、處理技術等因素的制約，畜禽場液態污物消納缺少載體。
二、規劃編制的因由
上海在2005年就完成了禁養區內畜禽養殖場的退養任務，共計退養規模化畜禽養殖場259個。“十二五”開始就著手對亂搭建、亂排放、亂用投入品的畜禽養殖場戶，即不規范畜禽場戶實施全面整治，第一階段共計整治不規范畜禽場戶6400家，第二階段共計整治2720家。開展不規范畜禽養殖場戶的集中整治，對于提升上海畜禽養殖行業的形象、降低畜禽糞尿的污染、保障畜禽產品質量安全，起到了一定的作用。但是，實施不規范畜禽養殖場戶的整治，僅僅消除了上海畜禽養殖業眾多不足中的一小部分，潛在的風險點還有很多，特別是規模化畜禽養殖場密集區域糞尿出路問題，難以找到突破口。近幾年，國家和地方又頻繁出臺了有關生態文明建設和農業面源污染防治的規章文件，認真學習領會其精神實質以后，覺得只有鼓起壯士斷腕勇氣，才能徹底改變畜禽養殖業存在的先天不足，進而真正邁向上海畜牧業綠色發展的新坦途。
1.國家層面有關生態文明的要求。2012年11月，黨的十八大從新的歷史起點出發，做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策；2015年5月，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》發布；2015年10月，隨著十八屆五中全會的召開，增強生態文明建設首次被寫入國家五年規劃。2014年1月1日起實施的《畜禽規模養殖污染防治條例》，明確要求根據生態承載能力確定畜禽實際養殖量。2015年5月20日，農業部等八部委聯合發布《全國農業可持續發展規劃（2015—2030）》，2015年4月10日，農業部發布的《農業部關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》，都專門列出了關于綜合治理養殖污染的舉措。國家層面關于農村、農業環境污染治理的精神和要求，對于上海重新設計農業可持續發展的藍圖，具有極其重要的指導意義。
2.地方有關農村環境治理的要求。2015年1月，上海市委、市政府印發《關于推動新型城鎮化建設促進本市城鄉發展一體化的若干意見》并提出：“積極主動推動農業結構調整，根據資源環境承載能力確定實際畜禽養殖量，編制實施《上海市養殖業布局規劃》”。2015年12月，上海市政府印發《上海市水污染防治行動計劃實施方案》并提出：“開展不規范畜禽養殖戶清理整治，進一步控制畜禽養殖總量，編制實施本市養殖業布局規劃，開展畜禽養殖場標準化建設，推進規模化畜禽養殖場污染減排，嚴格控制規模化場污染物排放”。此外，在上海市貫徹國家“氣十條”、“土十條”的實施方案中，也有規范畜禽養殖場污染排放行為的具體內容。上海市出臺的這些文件都對畜牧業生存形成無形壓力，再不進行畜牧業頂層設計，這個產業在上海大部分地區很快就會全軍覆沒。
三、規劃編制的過程
規劃按照“上下結合”的工作思路，由各級農業行政部門牽頭、專業規劃設計公司編制、技術專家論證、市區政府審核通過。編制過程主要分為前期準備、試點工作、區縣推進和市級成果四個階段。
1.前期準備階段（2014年8月～2014年11月）。2014年10月9日，市農委、市規土局和市環保局聯合召開了全市養殖業布局規劃工作大會，確定了規劃編制工作方案，明確了本規劃編制分為“1＋9”兩個層次，分別為市級層面的總體布局規劃和9個區縣的分區縣實施規劃，并選取浦東新區作為規劃試點區。2015年2月10日，三部門印發了《關于開展上海市養殖業布局規劃（2015—2040年）編制工作的通知》。
2.試點工作階段（2014年12月～2015年4月）。浦東新區作為養殖業布局規劃的試點區，率先開展了扎實的現狀調研和規劃方案編制，通過“三上三下”不斷完善規劃方案，至2015年3月底形成匯報方案，2015年4月召開了試點方案專家評審會，初步完成了規劃試點工作。之后，在區委、區政府領導的高度重視和多次減量調整后，浦東新區養殖業布局規劃最終確定。
3.區縣推進階段（2015年3月～2015年6月）。在浦東新區開展試點的同時，2015年3月全面啟動其余8個涉農郊區縣的養殖業布局規劃工作。至2015年6月中旬，各區縣養殖業布局規劃編制完成，評審工作全部完成。光明食品集團分布于郊區縣的養殖場納入所在區縣的布局規劃。
4.市級成果階段（2015年3月～2016年2月）。市級規劃方案的編制和區縣規劃方案編制工作同步推進，期間市農委、市規土局和市環保局領導和相關部門多次召開專題會議研究規劃編制工作。2015年6月23日，市農委主任辦公會議討論通過規劃方案。6月26日，市農委組織召開三部門聯合會審會議，規劃方案通過了聯合審議，形成了上海市養殖業布局規劃成果。7月15日，三部門以《關于上海市養殖業布局規劃編制情況的報告》聯合上報市政府。市級領導高度重視規劃編制工作，于8月19日召開專題會議聽取情況匯報，指出轉變保有量觀念，發揮大市場、大流通以及企業異地養殖的優勢，形成可控的養殖量。要堅持最嚴格的環境保護原則，形成域內、域外合理的生產布局。9月17日，市級領導再次召開專題會議，聽取全市養殖業布局規劃編制情況的匯報。2016年2月市政府最終批復《上海市養殖業布局規劃（2015—2040）》。
四、規劃的主要內容
上海市養殖業布局規劃是一部涵蓋近期和遠期的專項規劃，2020年是規劃的近期目標，2040年是規劃的遠期目標。規劃包括畜禽養殖布局規劃和水產養殖業布局規劃（限于篇幅不涉及此部分內容）兩大篇章。畜禽養殖布局規劃主要包含兩種畜禽類型，共計六大品種，一是有管控要求的四大畜禽品種：生豬、奶牛、蛋雞、肉雞；二是無管控要求的兩大畜禽品種：種鴿和肉羊。編制范圍包括上海市域范圍的九個郊區縣。規劃編制分“1＋9”兩個層次，分別為市級層面的總體布局規劃和九個區縣的分區實施規劃。包括總則、相關規劃銜接、畜禽養殖業相關研究、水產養殖業相關研究、畜禽養殖業布局規劃、水產養殖業布局規劃、各區縣養殖業布局規劃和實施措施與政策建議八個部分。
1.規劃目標。綜合統籌養殖業發展要求、規劃土地管控要求、環保控制要求，按照“規模減量、布局優化、環境優先”的規劃導向，明確畜牧業總體發展目標，合理確定近、遠期畜禽保有量指標，保障畜禽產品供應的穩定性、安全性、可靠性，提高畜禽養殖標準化水平，確保畜禽產品質量安全，減少農業面源污染，改善養殖業生態環境，最終形成養殖結構合理、生態環境良好、產品高端優質的都市型養殖業新格局。
2.研究結論。規劃配套開展了相關專題的研究，作為規劃編制的技術支撐。在現狀統計標準方面，本次規劃現狀調研統計對象為具有獨立用地（用于養殖的獨立結構房屋），且占地面積在1畝以上的養殖場戶，統計數據截至2014年底。統計畜禽品種為生豬、奶牛、蛋雞、肉雞、肉羊、種鴿六大類品種，其中，生豬、奶牛、蛋雞、肉雞納入本次規劃管控。在保留畜禽養殖場規模標準方面，納入本次規劃保留的畜禽養殖場規模標準為：奶牛存欄300頭以上，生豬年出欄10000頭以上，蛋雞存欄10000羽以上，肉雞年出欄100000羽以上，種鴿存欄10000對以上，肉羊年出欄500頭以上。在畜禽品種間的換算標準方面，確定不同畜禽品種按畜禽糞尿量折算成出欄標準豬的換算標準為：1頭存欄奶牛折算成20頭出欄標準豬，15只存欄蛋雞折算成1頭出欄標準豬，150只出欄肉雞折算成1頭出欄標準豬。在土地承載標準方面，根據國外發達國家畜禽環境承載力的有關標準，結合上海地區氣候、土壤、水文等條件，得出每畝永久基本農田的畜禽承載力為存欄標準豬1.5頭（即出欄標準豬3頭），同時提出畜禽環境承載力的預警值，即郊區永久基本農田承載比例為40%，農場為80%。在畜禽養殖量控制方面，上海市域范圍內出欄標準豬不低于200萬頭，涉及9個區縣的規劃導向分為三類：一是全部退養的閔行區、寶山區和青浦區，二是逐步消減的嘉定區、浦東新區和奉賢區，三是適度保持現狀規模的金山區、松江區和崇明縣。
3.現狀概況。規劃開展了“一點一檔”的現狀調研，摸清了底數。全市現狀獨立占地1畝以上的畜禽養殖場共計1496個，總用地面積約2.31萬畝。其中涉及管控的四大畜禽品種現狀養殖總量（折算成出欄標準豬）為343萬頭，養殖場數量為1237個，占地面積為20697畝。另外，不涉及管控的種鴿場91個，占地面積為1118畝，肉羊養殖場168個，占地面積為1326畝。
4.規劃最終結果。至2020年底，計劃退養畜禽養殖場數為1013個，新建 27個，屆時納入規劃管控（規劃保留）的規模化畜禽養殖場共251個，養殖規模為200萬頭出欄標準豬，占地面積為12567畝。到2040年底，納入規劃管控的規模化畜禽養殖場共178個，相比2020年減少73個場，養殖規模為160萬頭出欄標準豬，占地面積為9656畝。
五、規劃實施帶來的思考
上海市養殖業布局規劃的編制實際上是上海市委、市政府審時度勢、科學判斷而順勢推進的一項工作，得到了絕大部分區縣領導的重視和支持，社會反響也比較平穩。目前，貫徹、實施上海市養殖業布局規劃已經寫入市、區兩級政府的年度工作計劃，同時也作為推進城鄉一體化發展和美麗鄉村建設的重要抓手。雖然上海市級層面至今還未出臺配套支持政策，但是，各個區縣層面的畜禽場退養的支持政策已經陸續出臺，規劃不保留畜禽場的退養工作和規劃保留畜禽場的環保提升工作均在緊鑼密鼓展開。縱觀規劃出臺后近一年的工作實踐，有些問題還得關注。
1.在畜禽場退養進度上存在著極度不平衡性。要在五年時間里對1000多個規劃不保留規模化畜禽養殖場實施退養，已經是一件很艱巨的任務，近來隨著上海貫徹“國家水十條”重拳治理黑臭河道專項工作的展開，上海市委、市政府又提出了規劃不保留養殖場的退養工作調整為“五年工作三年完成”，這對經濟相對薄弱的金山、崇明等區縣以及要靠企業自有資金退養的光明集團，實在是雪上加霜，這不僅引發了一些政府職能部門的畏難情緒，而且也加大了一些畜禽養殖場戶的抵觸情緒，退養工作難度陡增。而一些財力雄厚的區則頻頻突破年度專項預算，緊緊發動各級政府的力量，組織宣傳、動員工作，加班加點趕進度。現在，區縣之間養殖場退養進度的不平衡性相當明顯。所以，在市級層面籌措財政資金，對困難區縣和有關單位實施適當獎補已經刻不容緩。
2.在畜禽養殖場生物安全控制上存在著很大的威脅性。伴隨著不斷掀起的畜禽場整治退養高潮，人畜不規范流動屢禁不絕，畜禽養殖場生物安全堪憂，加上養殖場主忙于商討退養的補償，疏于日常管理，畜禽養殖人員忙于尋找下家，心不在焉，這些場乃至整個區域防疫隱患凸顯。同時，由于畜禽場整治退養地區的長效性管理沒有及時跟上，從非法途徑購入苗雞、苗羊進行家庭養殖的案例也不少，重大動物疫病引入的風險極大，無形之中增添了動物疫病防控的難度。
3.在畜禽場糞污處理能力水平提升上存在著相當的迫切性。那些規劃保留的畜禽養殖場將實行“雙證管理”，即動物防疫條件合格證和排污許可證“雙證管理”，不僅接受農牧部門的日常監督，而且還要接受環保部門的嚴格監管。眾所周知，規模化畜禽養殖場最大的短板是糞污的處理問題，現有的糞污處理設施、處理工藝還不能完全達到環保監管的要求。規劃保留的畜禽養殖場若要長久生存下去，必須加大環保投入，更新設施設備，完善處理工藝，實施種養結合，加強末端監控。同時設法聘請有資質的第三方機構承擔畜禽糞污處理運行相關事務。
4.在綠色生態農業打造上存在著一定的局限性。綠色、生態是現代農業發展的主導模式，是都市現代農業的重要內涵。當前，上海正在大張旗鼓地建設資源節約型、環境友好型現代農業生產體系，創建國家農業可持續發展試驗示范區，以實現農業的永續發展。其中一項重要的舉措是推進化肥農藥的減量化，要求至2020年化肥的施用量在2015年的基礎上下降20%。但是，沒有了畜禽有機肥，少用了化肥，怎能生產出高產、優質、高效、綠色的農副產品？好讓業內專業人士擔憂！特別是青浦、奉賢、浦東三個區，仍將保有全市總量三分之一以上的永久基本農田，仍將種植大量的糧食作物、經濟作物和蔬菜作物，而這些地區由于畜禽養殖業退養過度，極有可能造成農業內部生態循環鏈斷裂，發展綠色生態農業可能也會無從談起。
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